Een onsje minder tunnelveiligheid is een omgevingsbesluit, geen inkoopkeuze

De discussie over soberder tunnelregels is terecht, maar ze wordt nu aan de verkeerde tafel gevoerd. Wie zegt dat een tunnel met minder voorzieningen toe kan, zegt ook dat de samenleving een iets groter restrisico accepteert. Dat is geen afspraak tussen opdrachtgever en aannemer. Het is een publiek besluit, met de gemeente, de veiligheidsregio en de weggebruiker als belanghebbenden.

Aanleiding is een opvallende uitspraak van Martin Wijnen, directeur-generaal van Rijkswaterstaat. Op het EIB Congres Arbeidsmarkt Bouw 2026 zei hij volgens Infrasite dat Nederland kritischer moet kijken naar de regels en richtlijnen waaraan infrastructuur moet voldoen, de tunnelregels inbegrepen. Hij wil risico’s expliciet afwegen tegen prestaties en kosten, met soberder ontwerpen en een hogere productiviteit als doel. Zijn eigen vraag erbij was eerlijk: “Durven we die discussie aan?” Want wie terug wil naar het wettelijk minimum, accepteert bepaalde risico’s bewust.

Wij vinden dat Wijnen gelijk heeft dat die vraag gesteld moet worden. Wij vinden ook dat de manier waarop het antwoord tot stand komt minstens zo belangrijk is als het antwoord zelf.

Waarom de vraag nu op tafel ligt

De urgentie is niet moeilijk te zien. Volgens een inventarisatie van het COB loopt bij 60 van de 97 tunnels in Nederland en Vlaanderen een renovatie of staat die op korte termijn gepland, en de benodigde capaciteit is groter dan wat de sector kan leveren. Tegelijk heeft het kabinet op 16 oktober zijn infrastructuurportefeuille herschikt omdat het geld voor onderhoud en vernieuwing niet toereikend is; wij schreven daarover bij Kornwerderzand. Elke euro die in een tunnel verdwijnt, gaat ergens anders niet naartoe.

De regels zelf zijn in lagen opgebouwd. Onderop ligt de Europese tunnelrichtlijn uit 2004, een reactie op de brand in de Mont Blanctunnel in 1999. Nederland vertaalde die in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Warvw) en verklaarde haar van toepassing op alle wegtunnels langer dan 250 meter, waar Europa bij 500 meter op het trans-Europese netwerk ophoudt. Daarboven staat de Landelijke Tunnelstandaard van Rijkswaterstaat, sinds 2012 de norm voor rijkstunnels langer dan 250 meter. En daarboven komen per tunnel de aanvullende maatregelen die uit een risicoanalyse volgen. Rijkswaterstaat schrijft zelf al voor dat die laatste laag vooraf met een kosten-batenanalyse wordt getoetst. Het “onsje minder” zit dus in de bovenste twee lagen, niet in de wet.

Waarom het geen inkoopkeuze is

Een tunnel gaat in Nederland pas open met een openstellingsvergunning van het college van burgemeester en wethouders. De gemeente beslist na advies van onder meer de brandweer en de veiligheidsregio. Dat is geen formaliteit: de hulpdiensten moeten met de gekozen voorzieningen een incident kunnen bestrijden. Wie aan het voorzieningenniveau schuift, schuift dus ook aan hun inzetplan, hun oefeningen en hun aansprakelijkheid.

Wij zien in de praktijk twee manieren waarop het mis kan gaan. In de eerste wordt soberheid een ontwerpopdracht aan de markt: een aannemer krijgt een budget en moet zelf maar zien welke maatregel vervalt. Dan komt de discussie met de gemeente pas aan het eind, als het ontwerp al vastligt, en wordt de veiligheidsregio de partij die “nee” zegt. In de tweede wordt soberheid een stille herziening van een richtlijn, zonder dat iemand buiten de vakwereld weet dat het risiconiveau is verschoven. Dat gaat goed tot het eerste incident, en daarna niet meer.

Wat de omgeving er eigenlijk van merkt

Het debat over tunnelregels gaat bijna altijd over bouwkosten. De omgeving betaalt echter op een andere manier: in afsluitingen. Een renovatie die een tunnel naar de nieuwste versie van de standaard brengt, betekent vaak meer installaties, meer testen en een langere periode dicht. De Velsertunnel was in 2016 negen maanden dicht voor zo’n totaalrenovatie. Bij de Westerscheldetunnel bepaalt de ventilatie dat er tijdens het herstel van de oostbuis geen tegenverkeer door de westbuis kan, met blokrijden en een capaciteitsverlies tot 80 procent in de spits als gevolg. Veiligheidseisen zijn dus niet alleen een kostenpost, ze zijn een van de grootste bepalers van hinder.

Daar ligt volgens ons de echte winst. Een onsje minder is het meest waard als het een afsluiting korter maakt: minder installaties die opnieuw moeten worden ingeregeld, minder integrale testen, een tijdelijke maatregel waar nu een permanente systeemvernieuwing staat. Als de besparing alleen op de begroting zichtbaar wordt, mist het debat de helft van zijn publiek.

De tegenwerpingen

“Over veiligheid onderhandel je niet.” Dat klinkt sterk, maar het klopt niet. Over veiligheid wordt voortdurend onderhandeld, alleen gebeurt het nu impliciet, in werkgroepen en ontwerpsessies. Elke risicoanalyse eindigt met een keuze over wat genoeg is. De vraag is niet of er wordt afgewogen, maar of de afweging zichtbaar is. Wijnen vraagt om dat zichtbaar te maken, en daarin steunen wij hem.

“De besparing valt tegen.” Dat kan. Veel kosten zitten in de wettelijke basis en in het civiele werk, niet in de bovenwettelijke laag. Maar juist dat is een argument om de discussie per tunnel te voeren in plaats van in het algemeen. Een korte tunnel onder een stadsweg met lage verkeersintensiteit vraagt iets anders dan een lange zinktunnel onder een vaarweg met gevaarlijke stoffen. De standaard is er om ontwerpwerk te besparen, niet om verschil te verbieden.

“De hulpdiensten gaan hier nooit mee akkoord.” Dat is het sterkste tegenargument, en het is precies de reden om ze vooraan te zetten. Een veiligheidsregio die aan het eind een ontwerp krijgt voorgelegd, kan alleen nog weigeren. Een veiligheidsregio die vanaf de risicoanalyse meedenkt, kan zeggen welke voorziening voor haar inzet onmisbaar is en welke vooral op papier bestaat.

“Risico’s accepteren is politiek onverkoopbaar.” Misschien. Maar het alternatief is ook onverkoopbaar: tunnels die jarenlang op de lijst blijven staan, omdat de vernieuwing naar het hoogste niveau onbetaalbaar is en de oude tunnel intussen verder veroudert. Een openlijk geaccepteerd restrisico is beter te verdedigen dan een verborgen risico door uitstel.

Wat wij voorstellen

Wij pleiten voor vier spelregels voordat de eerste richtlijn wordt aangepast:

Maak het geaccepteerde risico openbaar. Leg per tunnel vast welke maatregel vervalt of wordt versoberd, wat dat betekent voor het restrisico en wie dat besluit heeft genomen. Niet in een bijlage bij het contract, maar in een stuk dat de gemeenteraad en de veiligheidsregio kunnen lezen.
Zet de gemeente en de veiligheidsregio aan het begin. Het bevoegd gezag voor de openstellingsvergunning hoort bij de risicoanalyse te zitten, niet bij de eindtoets. Dat voorkomt dat soberheid aan het eind alsnog sneuvelt.
Reken hinder mee in de kosten-batenanalyse. De afweging tussen kosten en veiligheid is onvolledig zonder de derde factor: hoe lang de tunnel dicht moet. Een maatregel die weinig veiligheid toevoegt en maanden afsluiting kost, moet daarop worden beoordeeld.
Vertel het de weggebruiker. Mensen nemen een tunnel als vanzelfsprekend veilig. Als het voorzieningenniveau verschuift, horen zij dat niet uit de krant na een incident, maar vooraf, met uitleg over waarom het verantwoord is.

Tot slot

De vraag van Wijnen verdient een serieus antwoord, en dat antwoord kan best zijn dat het op sommige plekken een onsje minder kan. Maar het gewicht van dat onsje wordt niet alleen in euro’s gemeten. Het wordt gemeten in vertrouwen: van de brandweer die de tunnel in moet, van de gemeente die de vergunning tekent en van de forens die erdoor rijdt. Een soberder tunnel die openlijk is afgewogen, kan op dat vertrouwen rekenen. Een soberder tunnel die stil is versoberd, niet.